2010年02月04日 11:34:39  来源：新华廉政/中国监察

    党的十七届四中全会《决定》提出，按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制，建立防止利益冲突制度。这是党中央从完善社会主义市场经济体制的战略高度，对抓好市场经济完善过程中的反腐倡廉建设作出的重要部署。我们一定要认真贯彻落实全会精神，更加自觉地把反腐倡廉建设贯穿于经济建设的全过程，取得反腐败斗争的新成效。

    市场经济完善过程中反腐倡廉建设的新特征

    我们党执政60年特别是改革开放30年来，根据自身历史方位和中心任务的变化，不断提高领导水平和执政水平，提高拒腐防变和抵御风险能力，坚持一手抓改革开放，一手抓惩治腐败，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，加快推进惩治和预防腐败体系建设，为推进社会主义现代化、实现中华民族伟大复兴提供坚强保证。

    党领导的改革开放极大地调动了人民的积极性，既给党和国家事业注入巨大活力，也使我们党面临前所未有的新挑战和新考验。当前，经济全球化深入发展，科技进步日新月异，综合国力竞争更趋激烈，我国社会主义市场经济建设正进入关键时期，市场经济所需要的各种法治、机制、体制的改革完善正步入“深水区”，反腐倡廉建设面临长期性、复杂性、艰巨性。随着我国改革开放日益深入，经济体制、社会结构、利益格局、思想观念发生深刻变化，经济领域腐败问题也呈现一系列新的特征。

    一是重点领域和关键环节腐败问题易发多发。市场经济体制建立和完善过程中，新旧经济体制的交替过渡容易为腐败分子提供可乘之机。各种经济成分之间的重组、并购、整合不断增加，物资、资金、技术、信息的交易更加频繁，管理更为复杂。一些体制、制度尚未理顺，没有普遍形成对权力的有效制约和对腐败的有效控制。工程建设、房地产开发、土地管理和矿产资源开发、国有资产管理、金融、司法等领域违纪违法案件呈易发多发态势。

    二是腐败形态更加“市场化”。新形势下腐败问题的表现形式由实物形态转化为货币形态，由“享乐型”向“资本型”转变；腐败案件由个案为主向“窝案串案”演变，形成集团型、家族型利益群体。

    三是由直接腐败向隐性腐败转变。腐败手段更加多样，形式更为隐蔽，如以赠与、赞助和设立各种论坛及基金等“合法”形式实施腐败；利用股票发行、上市和企业破产、重组、拍卖等时机，非法侵占国有资产；运用专业化、高科技手段，逃避法纪惩罚；利用市场经济体制不完善的漏洞，以政策差、市场差和时间差来搞腐败等等。

    四是利用职权和职务影响干预微观经济活动。一些领导干部利用审批权谋项目、谋优惠、谋私利，有的帮助配偶、子女经商办企业，谋求政策优惠，搞不公平竞争，捞取财富，有的利用职务便利为本人或特定关系人谋取不正当利益。还有一些领导干部在国内做官，其配偶、子女在国外经商，并转移非法所得资产，一旦问题暴露，马上逃往国外。

    五是由经济领域向政治和司法领域扩展。在改革开放初期，腐败问题大多发生在管钱、管物的部门。随着市场经济的发展，腐败问题逐步侵入党内政治生活，党政领导机关和司法机关的腐败问题比较突出，特别是组织人事工作中和司法机关中的腐败问题，严重影响了党群干群关系，削弱了党的执政能力。

在推进市场化进程中，及时制定既体现党的优良传统和作风，又适应市场经济发展的领导干部廉洁从政行为准则和道德规范；有效防止领导干部违规干预微观经济活动、搞官商勾结、权钱交易，建立健全防治商业贿赂长效机制；充分运用现代科技手段提高有效防治腐败能力，是惩治和预防腐败需要研究的重要课题。

    以创新的思路促进市场经济完善过程中的反腐倡廉建设

    市场经济完善过程中暴露出来的腐败现象既有深刻的社会根源与历史根源，又带有鲜明的时代特征，决定了新时期的反腐倡廉工作必须始终坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争的新成效。

    改革创新是防治腐败的根本途径。整个社会主义初级阶段，都需要根据经济社会发展要求，适时地通过改革不断推进社会主义市场经济体制的完善和发展，最大限度地发挥市场机制对腐败现象的抑制作用。

    市场经济体制下,价值规律是基础，商品按等价交换的原则在市场上进行交换,使生产者和消费者各取所需。同时，市场经济从本质上讲是法治经济，法治是市场经济发展的内在要求。支撑市场经济体制的制度体系（包括产权制度、会计制度、信用制度等）确保了市场主体的公平竞争，激励市场参与主体的诚实动机，从根本上抑制私营部门和公共部门的腐败动机。坚持市场经济原则和法治原则，大力推进政府职能变革，坚持交易的对仗原则，防止任何人不按恰当对价谋取利益，完善从业人员行为准则和职业道德规范，有利于引导市场交易主体守法经营、诚信交易，着力营造廉荣贪耻、公平诚信的社会风气。

    距离原则源自司法上的“距离产生公正”。在市场经济中，距离原则是指一切与商业性活动或营利目的活动相关的人员要同相关利益机构或个人保持同样且适当的距离，以保障市场经济活动的有序进行。比如，与关联方的交易应当根据价值规律和市场竞争法则，按照与非关联方相同的商业原则和市场条件、条款进行，确保交易的公平、公正，防范和遏制腐败行为。比如，1997年中央纪委提出的落实党政机关与所办经济实体脱钩的规定和行政性收费、罚没收入实行“收支两条线”的规定，制止党和国家机关违反规定搞“创收”，1998年中央决定军队、武警部队和政法机关一律不再从事经商活动，以及2001年中央纪委发出《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》的通知，都是要使公务人员同利益相关的单位和个人始终保持一定的距离，从制度上创造一个公正的环境和条件，促进党风廉政建设。

    “明以烛奸，朗以照私”。反腐倡廉工作中强化信息披露（包括借助纸质媒介和电子媒介等），可以提升民众的知情权、监督权和参与权，对腐败分子产生更大的威慑力和震撼力，从而起到更好地预防和控制腐败行为的作用。比如，各国普遍实行了政务信息公开和透明制度。瑞典是最早实行政务公开的国家。英国议会各特设委员会对内阁部长提出质询的讨论记录，可以公开发表。在不少国家，相关会议全部对外开放，并有专门频道转播议会辩论实况。我国现阶段推行的政务公开、实名制以及政府采购招标等制度和做法，也提高了工作透明度，在一定程度上提升了反腐倡廉工作的预防性和有效性。

    市场经济运行过程中，价格信号和竞争信号等信息不能保证始终有效，有时会造成“有行无市”或“无行无市”，导致市场失灵。此次国际金融危机是市场失灵的一个典型案例。近二十年来的主流经济学理论认为市场价格能够有效反映经过理性评估的经济价值，市场约束可以有效控制风险，因此，市场比政府更能促进经济效率的提高。在这一理论指导下，西方监管当局纷纷放松了管制。此次危机清楚地揭示出，市场个体的行为可能是不理性的，个体理性也并不一定必然导致整体市场的理性；另外，市场约束也不足以保障金融机构的审慎经营。危机的发生使一味放松管制的监管理念受到了广泛的质疑。坚持监管原则，实施有效监管，切实维护社会福利分配的良好架构和社会稳定，有利于更有效地防范和遏制腐败行为。

    完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制

    公共资源与公共资产、公共产品都具有公共属性。按照《决定》要求，积极探索在公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域引入市场机制，用市场的办法提高资源利用效率，确保公权力正确行使和不被滥用，对于扩大预防腐败工作领域，有效防止腐败，促进社会公平，具有十分重要的意义。

    （一）完善公共资源配置领域市场运行机制。加大市场配置资源的力度，把市场竞争机制引入公共资金使用、公共产品生产等领域，实现资源的有效配置。一是健全法律法规体系，对公共资源市场化配置的范围、形式和程序做出明确规定。二是继续推进一批重点领域的体制改革，深化行政审批制度、财政和资产管理体制、垄断行业等领域的改革，健全政府采购制度和招投标制度，加快公共资源市场化服务的中介机构改革。三是创新公共资源配置方式，根据公共资源的不同形态，依法采取公开招标、拍卖、挂牌等公平竞争方式进行配置和交易，解决公共资源配置上容易产生的效率缺失和社会公平缺失问题。四是建立全社会、全方位和全过程的监督机制，建立健全听证制度和信息公开制度。加强信息公布和公开，进一步发挥各级人大、政协及民主党派的监督职能，加强审计监督、工商监督等。

    （二）完善公共资产交易领域市场运行机制。大力推进要素市场体系建设，深化土地、投资、金融、证券等体制机制改革，促进生产要素的合理流动和公平竞争。关键是进一步扩大产权交易制度的覆盖面，扩展国有资产进场交易的范围，提高国有资产利用效率，消除制度防治腐败盲区。进一步完善产权交易制度的支撑体系,加强产权交易市场中介机构监管，规范资产评估、财务审计、出具法律意见书和代理产权交易等中介服务。进一步健全产权交易制度实施平台，推进产权交易市场整合，促进产权交易市场相对集中，统一各地产权交易规则，促进要素资源的跨区域流动和优化配置。进一步明确产权交易市场的监管主体,强化监管责任。完善招投标机制，加强全过程监督，坚决制止招投标活动中的违法违规行为。

    （三）完善公共产品生产领域市场运行机制。遏制与预防公共部门权力腐败，规范公共财政活动，推进公共财政活动法制化。进行体制和制度创新，改善政府与市场关系，健全企事业单位中的人事权、处罚权和审批权设置和行使，从体制和制度上堵住权力寻租的途径。公共产品的生产要引入市场竞争机制，营造公平竞争的市场环境。加快部门预算改革，加强预算外资金管理的法制建设。加强立法工作，建立一套有效的机制，用科学机制规范和管理公共部门行为。不断完善公共部门行政执法的全程监督机制，建立统一有效的行政执法行为的事前、事中、事后监督机制。

    将防止和解决利益冲突作为反腐倡廉的重要措施之一

    利益冲突是指政府官员代表的公共利益与其自身具有的私人利益之间的冲突。许多国家通过防止利益冲突治理腐败，取得了很好的效果，值得参考借鉴。

    （一）部分国家防止利益冲突的制度建设。美国实施的《基本利益冲突法》规定任何政府官员或雇员不得参与任何同自己及其配偶、子女等有着经济利益关系的特定事项。加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为准则》规定了公务员廉政公务、防止利益冲突的原则和要求,以及相应的措施和办法。新西兰的《公务员行为准则》规定，公务员在执行公务中存在或潜在利益冲突时应通知上级主管,由其确定最佳解决途径。若遭拒绝,可将其辞退。英国的“利益声明”制度要求官员在参与决策之前首先说明拟决策事项是否关联到个人利益。经合组织2005年9月发布了《公共服务领域管理利益冲突指引》，对防止公共利益冲突，加强反腐败建设提出了四项核心原则和六条政策建议，构成防范腐败的重要指南。

    （二）部分国家防止利益冲突的具体措施。各国在防止利益冲突方面采取了积极措施，主要做法有：（1）财产申报。比如，美国财产申报制度分公开申报和秘密申报两种；加拿大规定，公职人员在任命60天之内要将个人及其配偶和未成年子女的资产状况作出秘密报告；新加坡法律规定每个官员被聘用之前，必须申报自己的财产。（2）资产处理。对于个人财产申报审查中发现的那些构成实际或潜在利益冲突的资产,要进行处理。处理的形式一般有利益出售、利益委托以及回避。（3）回避制度。美国规定，禁止雇员以官方身份参与他知道对自己或其他关联人有经济利益的任何特定事项,或将来对其经济利益有影响的事项。另外，不少国家还实行任职回避制度。（4）离职后行为限制。美国、加拿大等西方国家都做出了具体规定，包括限制再就业范围与活动。（5）收礼限制。加拿大规定，公职人员任职后有些礼物不能接受，特殊情况下，政府官员的礼物超过200元，议员的礼物超过500元，就要向风纪办汇报并记录在案。

    （三）防止利益冲突对我国反腐倡廉建设的重要意义。利益冲突在我国有许多现实的表现，除了与其他国家相似而存在的利益冲突情况外，我国还有一些因现行体制机制原因而产生的特有利益冲突现象。比如，许多企事业单位在工商部门注册时往往都需要一个挂靠单位，或者有一个上级主管部门负责一些管理工作，这些企事业单位就成为了挂靠单位或上级主管部门进行人员安置、利益输送、通过“小金库”提供各种福利和补贴的渠道。又如，在政府采购方面，由于不少政府部门有下辖的企业或工厂，在招标采购时常常设置一些条件，使这些企业或工厂得以中标，由此产生利益冲突。这些情况更凸显了在我国尽快研究建立防止利益冲突机制、强化防止利益冲突政策措施的必要性和紧迫性，这对于反腐倡廉，特别是开展预防腐败工作，以及深化政治经济体制改革具有重大意义。

    （四）建立防止利益冲突制度需要重点推进以下领域的改革。一是加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开。着力转变政府职能，减少政府对微观经济活动的干预，转变和优化资源配置方式，实现管理型政府向服务型政府的转变，切实防范和遏制权力寻租带来的腐败问题。督促有关部门抓好行政审批制度改革，进一步清理和减少行政审批项目，合理限制审批权，完善配套制度，创新行政审批管理体制，规范审批权力运行，建立审批监督制约机制和责任追究制度。督促各执法部门规范行政处罚自由裁量权，促进依法行政。督促各部门切实加强机关效能建设，督促和配合有关部门试行行政绩效管理制度。建立健全以行政首长为重点对象的行政问责制。二是完善领导干部廉洁从政行为规范。进一步完善党员领导干部报告个人有关事项制度，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容。加强对配偶子女均已移居国（境）外的公职人员管理。进一步规范离退休干部在各类学会、协会、基金会任职行为。三是继续推进公务消费和公务接待制度改革。严格落实相关财务制度，接待消费标准由一般性要求向制度规范化转变，实行公务消费货币化制度改革，完善公务消费支出报销制度，实行专门账户专款专用，指定地点、用途和指定时间消费。四是完善回避制度。确保人事安排、招聘活动和纪检、监察、监管、审计、财务等工作上严格落实公务员回避制度。严格执行司法执法回避制度，规范公务员离退休后行为限制，确保相关行政行为和执法行为的公平、公正和公开。五是大力推行政府采购制度。督促、支持和配合财政、审计部门和机关事务管理机构落实严格的“管采分离”，全面实行采购中心与财政部门脱钩。会同财政、审计等部门督促财政拨款单位把采购事项纳入政府采购管理，加强政府采购预算管理，增强政府采购的计划性，实行同类商品汇总采购，扩大采购的规模效应，降低采购成本。进一步完善政府采购招标程序，规范采购招标行为，切实加强对政府采购执行情况的监督检查。六是完善国有企业权力运行制衡机制、薪酬激励和约束机制。督促国有资产管理机构进一步完善国有资产监督管理体制，建立健全符合社会主义市场经济需要的现代企业制度。建立健全国有企业党委参与重大事项决策的工作制度和程序规则，健全党管干部原则与董事会依法选择经营管理者相结合的机制。积极支持国有企业股份制改革，推进国有独资企业董事会试点工作，促进国有企业建立科学的薪酬激励约束机制，不断完善国有企业的公司治理。七是加强金融监管和内控机制建设，消除诱发腐败行为的金融监管漏洞和内控漏洞。完善金融账户实名制，预防和惩治利用虚假身份开户进行内幕交易、行贿受贿、洗钱、偷税漏税等违法犯罪活动，有效防止和严厉惩处利用证券市场和资本运作等手段进行腐败活动。