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上传时间: 2019-08-12      浏览次数:1189次
余元堂:欧盟和英国反洗钱政策、法规及相关动向


来源:当代金融家(bankershr)

 

|导读|

欧盟高度重视反洗钱和打击恐怖主义融资,通过设计严密的制度框架,制定并执行高标准的法律法规。英国按照欧盟系列反洗钱指令,建立起了本国一整套完善的反洗钱法律法规和管理体制。相较于欧洲其他国家,英国反洗钱犯罪的涵盖范围更广、监管要求更严、惩罚力度更大。

文/余元堂

当前,国际政治经济形势和全球反洗钱局势更加复杂。由于科技进步和技术手段更加发达隐蔽,非法资金交易活动更难监管,国际反洗钱和打击恐怖主义融资已经成为国际社会的重点关注之一。

欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资最新政策动向

欧盟高度重视反洗钱和打击恐怖主义融资,通过设计严密的制度框架,制定并执行高标准的法律法规,更新并发布“跨国风险评估报告”和“高风险国家和地区名单”,打击欧盟范围内洗钱和恐怖主义融资行为。

欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资工作机制

欧委会负责对洗钱和恐怖主义融资风险进行评估,研究确定欧盟内外的风险点,制定有力的法律法规,并通过与欧盟及成员国监管机构合作,确保相关法律法规得到及时和有效执行。具体而言,欧洲银行管理局(European Banking Authority)制定监督金融机构的指导方针,确定金融机构业务是否违反欧盟相关规定。成员国反洗钱监管机构(Anti-Money Laundering Supervisors)监督金融机构、特定非金融行业和职业(Designated Non-Financial Business and Professions)等义务实体,评估其在欧盟内部和欧盟与第三国间的金融交易是否严格执行相关法律法规。义务实体(Obliged Entities)需开展客户尽职调查,包括识别和核查客户身份,全程监管交易,向所在国金融情报机构报告可疑交易。金融情报机构(Financial Intelligence Unit)如确认存在风险,需将案件移交该国司法机关,并与其他成员国的金融情报机构共享信息。

在国际层面,欧盟是金融行动特别工作组(FATF)成员。

欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资的立法情况

1990年,为防止不法分子利用金融系统进行洗钱,欧盟通过首个反洗钱指令,此后进行了多次修订。2015年,为执行金融行动特别工作组2012年新40项建议及反洗钱和打击恐怖主义融资领域的其他最高标准,欧盟全面更新现有法律,出台反洗钱4号指令(Directive (EU)2015/849)和资金转移业务信息要求法规(Regulation (EU)2015/847)。2016年,由于欧洲多地发生恐怖袭击和巴拿马文件泄露事件爆发,欧委会提出4号指令修正案。经过两年讨论,5号指令(Directive (EU) 2018/843)于2018年7月正式生效,成员国需在2020年1月10日前将5号指令转化为国内法。相较于4号指令,5号指令主要有以下变化:

一是识别公司和信托的真正所有人,防止通过不透明构架进行洗钱和恐怖主义融资。公司等法人实体的受益所有权(Beneficial Ownership)注册信息需向公众公开以接受监督,防止滥用法人实体进行洗钱和恐怖融资。监管部门、金融情报机构和受反洗钱法规约束的专业部门(银行、律师等)可不受限制地获取信托的受益所有人信息。此外,成员国之间共享受益所有权注册信息,并设立机制来核查上述信息以保证其准确可靠。

二是提高匿名使用电子货币产品(预付卡)的门槛,将法规管辖范围扩展至虚拟货币、税务相关服务和艺术品交易。成员国仅在两种情况下允许客户匿名使用电子货币产品:使用预付工具(如预付卡)直接在实体店消费不超过150欧元或在线交易不超过50欧元。虚拟货币服务提供商、审计师、外部会计师和税务顾问、艺术品交易商有义务识别客户身份,并向金融情报部门报告任何可疑活动。

三是建立集中的银行账户注册或检索系统,扩大金融情报部门的信息获取渠道。成员国建立集中的银行账户注册或检索系统,以识别银行和支付账户的持有人,为金融情报部门提供更多信息。欧委会提供技术协助,确保成员国上述系统实现互联。

四是加强各成员国金融情报部门之间及其与欧洲央行的合作和信息共享。由于洗钱可能对银行的金融稳定构成风险,欧委会已成立联合工作组,支持各国金融情报机构之间及其与欧洲央行加强合作和信息交流。

总体来看,4号指令和5号指令是欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资法律的支柱,其先后生效实施完善了欧盟反洗钱和打击恐怖主义融资立法,尤其是有助于监管部门对空壳公司和公司架构隐晦、不透明的高风险企业实施跟踪和确认。

风险评估工作

欧委会在欧盟和全球两个层面开展风险评估工作。欧盟层面,欧委会于2017年6月首次发布“跨国风险评估报告(Supranational Risk Assessment Report)”,评估金融产品和服务在洗钱和恐怖主义融资方面的脆弱性,以识别、分析和解决欧盟面临的相关风险。报告绘制了所有相关领域的全面的风险地图,向成员国、欧洲银行管理局和义务实体提出降低风险的建议。全球层面,欧委会自2016年起不定期更新并公布“高风险国家和地区名单(High-Risk Third Countries List)”,作为反洗钱和打击恐怖主义融资的重点监管对象,以保护欧盟金融系统的健全。高风险国家和地区名单有以下值得关注的方面:

一是高风险国家和地区名单确定标准。5号指令提高了高风险国家和地区的评定标准,尤其关注相关国家或地区反洗钱和打击恐怖主义融资的制度框架和法律体系是否存在重大缺陷。主要指标包括: 对洗钱和恐怖主义融资进行刑事定罪,客户尽职调查和记录保存要求,可疑交易上报,信息可及性以及信息交换法律安排,监管机构权限和程序,国际合作以及有效惩罚机制。

二是高风险国家和地区名单对金融机构的影响。5号指令完善了义务实体在涉及高风险国家业务时需采取的措施,包括获取客户或受益人额外信息,或是获得高管认可才能建立商业联系。该名单并不涉及处罚措施、对贸易关系实施限制以及阻碍发展援助等,仅要求义务实体与这些国家和地区进行交易时采取额外的审查和控制措施。

三是高风险国家和地区名单与欧盟税收不合作辖区名单的区别。前者目的在于解决由反洗钱和打击恐怖主义融资存在缺陷的国家和地区引发的对欧盟金融体系的风险。基于该名单,银行必须执行更高水平的尽职调查,严格控制向高风险国家和地区的资金流动。后者指在应对由第三国不执行国际税收良治标准而带来的成员国外部税基风险问题。两份名单的目的、标准、形式以及制定过程不同,但又具有相关性,名单范围可能重合。

四是高风险国家和地区名单更新问题。欧委会将根据其持续评估、监测的结果,及时更新高风险国家和地区名单。一旦名单上的相关国家符合相应要求,即可从该名单中剔除;一旦欧委会确定纳入新的国家和地区名单,后者将被提前告知。同时,欧委会将加强与名单中国家和地区的接触与沟通,提供技术协助,提升上述国家和地区执行金融行动特别工作组建议和联合国安理会决议的能力。

五是高风险国家和地区名单的最新动向。2019年2月13日,欧委会根据5号指令确定的新方法,向欧洲理事会提交草拟的最新版名单,包含23个高风险国家和地区。3月5日,欧洲理事会投票否决了该名单,理由是“名单的确定过程不够透明和灵活,该过程应鼓励受影响国家采取决定性行动,同时也尊重受影响国家的发言权”。目前名单已返回欧委会修改,欧委会需在充分吸收成员国意见的基础上提出新的名单。

英国反洗钱相关法规和做法

英国是世界上最早通过刑事立法对洗钱活动进行惩治的国家之一。早在1986年,英国就制定了《反毒品贩运犯罪法》,其中设立了“获取源于毒品贩运的财产罪”,最高可处14年监禁刑。随着形势的发展,英国按照欧盟系列反洗钱指令,建立起了本国一整套完善的反洗钱法律法规和管理体制。相较于欧洲其他国家,英国反洗钱犯罪的涵盖范围更广、监管要求更严、惩罚力度更大。

反洗钱法律规范体系

英国的反洗钱法律规范可分为四个层次:单行法律、行政规章、官方监管规则和行业指导。

(一)由议会制定的反洗钱单行法律

主要包括以下四个基本法:2000年的反恐怖主义法(Terrorism Act 2000);2001年的反恐怖主义、犯罪和安全法(Anti-terrorism, Crime and Security Act 2001);2002年的犯罪收益法(Proceeds of Crime Act 2002)和2005年的重大有组织犯罪和警察法(Serious Organized Crime and Police Act 2005)。

其中2002年的犯罪收益法案是最基本的反洗钱立法,设立了不披露罪和泄密罪,要求银行、投资、汇款等受监管的行业在怀疑客户或其他人有洗钱嫌疑时必须向监管部门报告。

2018年最新出台的制裁与反洗钱法(2018 Sanctions and Anti-Money Laundering Act 2018)旨在为英国脱欧后对反洗钱等犯罪行为进行独立监管打好基础。

(二)法律授权政府机关制定的反洗钱行政规章

在单行法基础上,英国政府机关(主要是财政部)根据形势发展,陆续出台了一系列行政规章,包括2007年的反洗钱条例(Money Laundering Regulation 2007),2017年的反洗钱条例、资助恐怖分子和资金转账条例(Money Laundering Regulation, Terrorist Financing and Transfer of Funds Regulations 2017)。

(三)金融监管机构制定的反洗钱规则手册

为指导被监管机构规范业务,金融行为监管局(Financial Conduct Authority, FCA)颁布了一系列监管手册(FCA Handbook)并不定期更新,包括《反洗钱规则手册》《指定专人操作规则和原则手册》《业务原则手册》《高级管理人员内控手册》等。

(四)行业自律组织指定反洗钱指南

1990年12月,英国16个负有金融监管职责的行业协会发起成立联合反洗钱指导小组(Joint Money Laundering Steering Group, JMLSG),发布了《反洗钱与预防恐怖融资指南》(Prevention of Money Laundering),并多次进行修订。

反洗钱的管理体系

英国反洗钱管理机构主要包括牵头/协调机构、执法机构、监管机构及行业协会四类。

其中,反洗钱政策及协调由多个内阁部门共同承担,包括外交部、财政部、国际贸易部、内政部和交通部,其中财政部和内政部负责反洗钱的政策制定和刑事处罚等;外交部、国际贸易部负责反洗钱的国际合作等。

内阁部门下辖的几个机构承担反洗钱的执法工作,包括金融制裁执行办公室(Office of Financial Sanctions Implementation)、出口管制局(Export Control Organization)、签证和移民局(UK Visas and Immigration)、税收与海关署(HM Revenue and Customs)、国家犯罪调查局(National Crime Agency)等部门。

金融行为监管局是英国反洗钱的主要监管部门,对于被监管机构和人员违反反洗钱法律法规行为,金融行为监管局有权起诉;该局还有防范金融犯罪、审核批准金融机构中专人执行反洗钱报告等职能。

反洗钱行业自律组织也是监管机构,主要包括英格兰及威尔士律师公会、北爱尔兰律师公会、英国专业会计师协会、英国特许注册会计师协会、博彩委员会等。

英国反洗钱的主要做法

英国对洗钱的定义非常宽泛,监管要比美国或其他欧洲国家更严。在英国,任何犯罪收益的清洗都属于洗钱行为,犯罪不论轻重,金额不设限制。英国法律把金融交易认定为洗钱犯罪时,无须认定那些金融交易是否有洗钱的设计或目的,甚至不需要涉及钱,因为反洗钱立法涵盖了任何形式的资产。也就是说,任何人只要涉及获得性犯罪(该人以金钱的形式或其他资产形式获益),在英国的立法中都属于洗钱犯罪。具体而言,以下几点做法比较特殊:

(一)在英国的反洗钱刑事立法中,增加了第二类洗钱罪的罪名,即“安排犯罪财产罪”(Arrangements)。相对原先“帮助他人保持犯罪利益罪”,新罪名在行为手段范围上更广,既包括犯罪者自己处置犯罪财产的行为,也包括出于明知或怀疑而为他人处置犯罪财产的行为。这一立法目的是更多地约束投资机构、金融机构及相关中介机构等经营活动主体及其雇员的行为,迫使这些从业人员必须对洗钱犯罪拥有法律意识及防范意识,否则有可能被追究为洗钱犯罪而承担刑事责任。

(二)随着洗钱犯罪行为从传统的金融领域扩展到非金融领域,英国的反洗钱立法也对防范洗钱犯罪主体业务范围进行了新的规定。可以说,目前几乎所有经营性活动均存在防范洗钱犯罪的要求。

(三)明确要求在英国境内从事“相关经营活动”的主体在相关业务活动中必须设定防范洗钱的机制,负有三项法律义务,即在内部建立“客户身份识别”“交易记录保存”和“可疑交易报告”的三大洗钱防范机制。防范洗钱不再仅仅是金融机构的责任,越来越成为整个社会的责任。

(四)将不履行法定义务的行为予以刑事犯罪化。原有反洗钱法规针对不履行义务的行为,仅规定了“不披露洗钱行为罪”与“泄密罪”,但这两个罪名都是事后处罚机制。新规以施加刑事责任的方式来强制性地要求各“相关经营活动”主体确立“身份识别”“记录保存”和“内部报告”三大机制,有助于在全社会健全防范洗钱犯罪的机制。

近期主要动态

(一)英国获得反洗钱评估最高评分

2018年12月7日,反洗钱领域最权威的国际组织金融行动特别工作组(Financial Action Taskforce, FATF)最新报告显示,尽管伦敦作为全球金融中心面临巨大的反洗钱压力,但英国仍被评为当前全球反洗钱工作做得最出色的国家,超过了美国和瑞士等国。报告显示,近年来,每年英国司法机关侦查、起诉和判决的反洗钱案件分别约为7900个、2000个和1400个。

(二)为防洗钱英国收紧投资移民签证

按照此前规定,任何对英投资超过200万镑的外国公民,在遵守相关规定的情况下,5年之后即可获得英国永居权;投资超过500万镑的需要3年,投资超过1000万镑的需要2年。投资只能投向英国政府债或成立公司。据统计,2017年英国发放了1000个该类签证。因担心该投资移民计划被用来洗钱,英国内政部在2018年12月叫停了该计划,2019年开始实施的新的投资移民政策将有更严格的限制。