2010年04月06日 01:46  来源：《新世纪》-财新网

    在全球金融监管改革探讨宏观审慎监管的背景下，一度近于废止的《贷款通则》的修订重上日程。

    3月25日，在重庆召开的2010年全国经济体制改革工作会议上传来消息，由人民银行牵头修订出台贷款通则，成为深化金融体制改革诸多议案的第一条。决策部门希望借《贷款通则》的修订，积极引导民间融资健康发展，加快发展多层次信贷市场。这意味着，在新的贷款通则出台后，民间融资将首度有法可依。

    中国人民银行条法司司长周学东此前在“中英非银行放贷人立法框架研讨会”上也透露，新的贷款通则征求意见稿基本已经形成，目前正与国务院法制办沟通，将尽快上报国务院。

    不过，由于这一制度框架修改幅度涉及多层面、多部门，内容又涉及民间融资等重大内容，业内预计今年正式出台的可能性不大。

    落伍

    是废止还是彻底修订？曾是争议不休的话题。

    《贷款通则》由央行颁布于1996年，取代之前的《信贷管理条例》。然而实施不到四年时间，就因不适应现实需要而被提议修订。央行于2000年第一次着手修改《贷款通则》，但因修改幅度过大而几度搁浅。2004年央行、银监会曾联合公布了修订后的《贷款通则(征求意见稿)》，但此后便悄无声息。直至2008年，央行、银监会向国务院建议废止《贷款通则》，相关废止工作一度到最后审查程序。

    近十几年来，中国新颁布或修订的一些法律法规，已经改变了现行《贷款通则》的诸多内容。比如1999年3月全国人大通过了《合同法》，其中涉及借款合同方面，对借款人和贷款人双方的权利义务做了明确规定。2003年12月全国人大修改了《中国人民银行法》和《商业银行法》，同时颁布了《银行业监督管理法》，这三部法律重新调整了政府主管部门的职责和贷款行为主体的权利义务关系，因此也直接改变了现行《贷款通则》中一些最基本的内容。

    同时，经过改革之后的中国金融业，较之1996年已经发生了根本性的变化。2002年起商业银行全面实行贷款五级分类制度，并按不同风险类型贷款提取准备金，完全放弃了《贷款通则》原有不良贷款的界定和准备金提取原则。

    而商业银行的很多市场行为已经突破《贷款通则》的原有操作框架，使之越发与现实脱节。比如，一些金融机构已经办理了包括贷款转让在内的新贷款业务，但没有明确法规来加以规范。又如， 2009年银监会放行商业银行并购贷款，突破了《贷款通则》里借款人“不得用贷款从事股本权益性投资”的规定。

    一位商业银行人士指出，《贷款通则》的很多条款不仅早已与商业银行的实际操作不符，也与近年来监管当局颁布的各类风险指引相冲突。一方面商业银行缺少合理可操作的业务规范，另一方面也阻碍了商业银行的创新，以及按照市场规则加强风险内控的动力。

    旧瓶装新酒

    如果仅是针对金融机构贷款，贷款通则其实确实可以为目前银监会出台的多个贷款管理办法替代，然而，此时《贷款通则》已经被赋予了更多的历史使命。

    “目前尤为迫切的是对非银行金融机构以及民间借贷行为的定位。”一位央行人士透露。目前民间借贷、小额贷款公司等“只贷不存”的非银行金融机构发展很快，但对这类机构一直没有一个统一的制度约束。

    周学东透露，征求意见稿初步把信贷市场划分为三个层次：一是金融机构贷款人，包括商业银行、政策性银行、农信社、农村合作银行等吸收存款并发放贷款的机构；二是非金融机构贷款人，包括小额贷款公司、担保公司、典当公司、民间资金互助合作社等；三是民间借贷，涉及诸多制度建设，包括非金融机构的市场准入、贷款转让的放开、消费者权益保护等问题。

    此前，银监会和央行于2008年共同颁布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》，但并没有明确小额贷款公司的性质，作为工商局注册的非金融机构，小额贷款公司无法享受与村镇银行、农村信用社等金融机构同等的待遇。小额贷款公司也只能向两家银行类的金融机构融入资金，它的金额不能超过小额贷款公司资本金的50%。

    截至2009年12月31日，小额贷款公司的总数是1334家，资金来源即资金应用是940.86亿元，总体贷款规模只占整个金融机构人民币贷款比重的0.19%。

    “小额贷款公司、担保公司、典当行、消费公司等非吸储类的非银行金融机构，在法律上如何定位很重要，涉及其监管、风险、退出，否则将来在市场上很难存活。”一位央行人士透露，此次《贷款通则》的修订，将基本保留央行研究局酝酿多年的《放贷人条例》，而小额贷款公司放贷利率上限和后续资金比例都将在此次立法中得以规范。

    2009年，《贷款通则》修订期间，央行已将《放贷人条例》草案提交国务院法制办审批。该条例的重大突破就是通过规范小额贷款公司，允许企业和自然人注册从事放贷业务，希望通过国家立法形式给民间借贷合法定位。“考虑到《放贷人条例》和《贷款通则》都是从不同角度规范信贷行为，决策当局决定将前者纳入《贷款通则》，而不是废止《贷款通则》，并扩大《贷款通则》覆盖面，从通盘角度建立一个规范的统一制度框架。”知情人士透露。

    一方面“只贷不存”的小额贷款公司处境尴尬，另一方面，地方对这类机构的需求亦很旺盛。继2008年5月，央行和银监会联合下发有关文件，把小额贷款公司的审批权和监管权移交给省级政府之后，短短数月间，已经开业的小额贷款公司就达390多家，筹备成立的有400多家，仅内蒙古一个省份成立150多家，重庆市已成立50多家贷款公司。比较冲动的省份主要集中在资金紧缺的中西部。“我们比较担心其非法集资、洗黑钱、吸收公共存款，已对地方出具监管指导意见，目前密切关注其动态。”银监会人士对此表示。

    民间借贷阳光化

    值得关注的是，进入今年3月以来，受央行、银监会信贷紧缩政策的影响，珠三角地区民间拆借利率大幅攀升，短期拆借利率已经从3月初的月息6%骤然升至目前月息8%-9%的高位，折算成年息接近100%。此前，即便在2008年下半年融资最艰难的时候，浙江民间利率也不过月息7%。

    相关数据显示，民间信贷资金总额已高达7000亿-8000亿元之巨，借贷总量已占国内生产总值的6%-7%，相当于银行贷款总额的4%-5%。由于民营企业近80%的资金需求来源于自我积累和民间借贷，民间借贷的主要对象为中小企业和农村，存在着交易隐蔽、法律地位不保障、风险不易监控等问题，容易引发多种不稳定因素和纠纷。

    “民间借贷目前实施的是非管制的状态。社会各界呼声非常高，本次立法中，我们打算承认现实，让民间借贷浮出水平，尽可能使其阳光化，给它松绑。”周学东在前述场合表示。

    对于民间借贷中备受关注的利率，在本次修订过程中也有涉及。周学东在前述场合表示，央行将提议取消自1995年起实行的、小额贷款利率不能超过基准利率4倍的规定。

    不过，考虑到中国利率市场化的进程，业内人士对此并不乐观。目前，央行只对存款利率的上限和贷款利率的下限进行限制。

    另外，银监会自去年以来，陆续出台了项目融资指引、固定资产贷款、流动资金贷款和个人贷款管理办法在内的系列法规。

    对于新修订的《贷款通则》是否和银监会已出台的系列法规冲突，银监会人士认为并不会有所妨碍，“银监会的监管政策是对贷款的流程等做长期基础性规范和指引，《贷款通则》的修订和法律地位的升级，是一个长期基础性制度建设。”

    不过，按国际上的传统惯例，货币当局并不监管金融机构的贷款活动。但在中国现阶段，对贷款的整体监管政策强化，监管分类越来越细化，包括对贷款投向、额度等，一系列措施被认为虽然有效果但却替代市场机制。中国社科院副院长李扬对此指出，中国金融市场的市场化方向仍在初级阶段，货币政策工具几近失灵，对贷款的监管更多被货币当局看做调控工具。

    “主要不是出台多少办法，而是执行的问题。执行不了，出台什么都没用。”上述银监会人士强调。