2010-08-30 11:15 来源：人民网

　　7月１１日夜，在全球努力走出国际金融危机影响并聚焦南非世界杯决赛之际，索马里反政府武装伊斯兰青年运动在乌干达首都坎帕拉发动了两起恐怖主义袭击，导致76名球迷死亡。随后，乌干达、肯尼亚、埃塞俄比亚等国展开了对这场恐怖主义袭击的详细调查。这次恐怖袭击的发生，不仅反映了索马里反政府力量对于乌干达和埃塞俄比亚介入索马里当地政治的抗议，更反映了非洲所面临的严峻反恐挑战，反映了大国在非洲反恐中的博弈。

　　非洲存在产生恐怖主义的根源

　　冷战结束后，特别是自“9・11”事件发生以来，非洲面临的恐怖主义威胁日渐上升。从所涉地理范围来看，非洲面临的恐怖主义威胁可分为国际性、地区或次地区性以及国内性这三种。国际性恐怖主义更多源于美国的全球反恐战争，它使中东地区的恐怖主义向非洲尤其是北非地区大规模转移，如基地组织就在遭到打击后转向北非并开设了多个分支机构。地区性和国内性的恐怖主义组织或活动很大程度上是非洲内生的，与非洲当地长年的战乱、国内经济利益分配不均等问题密切相联，如尼日尔三角洲地区、大湖地区等地的恐怖主义活动。

　　从其所针对的问题性质看，非洲面临的恐怖主义威胁可分为文化性、政治性、经济性等几种。国际性的特别是极端宗教原教旨主义的恐怖主义活动，首先是文化性和政治性的，更多是为了保护其独特文化和信仰免遭全球化的冲击，但其手段是非理性的、极端主义的。在非洲，政治性的恐怖主义更多与民族分离运动相联系，经济性的恐怖主义则更多源于经济利益的分配不均，这在石油出产国尤其明显，如尼日尔三角洲地区。

　　非洲恐怖主义产生的根源相当复杂，主要有以下几方面原因：一是外部恐怖主义力量的移入，主要涉及国际性和文化性的恐怖主义。例如，在过去9年的时间里，美国在中东和南亚的反恐行动沉重打击了基地组织等极端势力，一些恐怖主义残余势力逐渐向非洲之角和东非部分国家转移，其路径是从也门、巴基斯坦、阿富汗向索马里、苏丹、肯尼亚和坦桑尼亚等国渗透，这使非洲之角成为恐怖主义最为泛滥之地。

　　二是当地的贫困与利益分配不均。以尼日利亚的尼日尔三角洲地区为例。尼日利亚出口的90%―95%都是石油，而尼日尔三角洲地区是最主要的石油出产区。但尼日尔三角洲地区的人民并未因此受益。2003年，尼日利亚的人均国内生产总值只有260美元，甚至还不如上世纪70年代，当时还有500美元。尼日利亚约1.3亿居民中有70%以上的日均收入不到一美元，只有一半能用上饮用水；贫困的生活状态使尼日利亚人的平均寿命只有49―52岁，婴儿死亡率超过77‰，这是世界上最高的，可与饱受战争之苦的阿富汗相比。

　　三是人口与宗教结构复杂。非洲有着数不胜数的民族、部落和宗教信仰，在部落、宗教和人种混居的国家及地区，就很容易滋生恐怖主义活动。非洲存在一种奇怪但普遍的现象，即一个种族在A国遭遇不公时往往会到B国寻求庇护，甚或发动针对A国的恐怖活动。例如，卢旺达与布隆迪便有着非常相似的人口结构：布隆迪有85%的人口是胡图族、14%的图西族和1%的塔瓦族，卢旺达则是84%的胡图族、15%的图西族和1%的塔瓦族。结果在卢旺达种族大屠杀期间，卢旺达的胡图族试图消灭图西族，导致布隆迪的图西族一面试图压制甚至消灭胡图族，一面支持卢旺达的图西族反抗卢旺达政府。

　　从三个危险等级衡量非洲恐怖主义

　　尽管人们总体上认为，非洲相当不安全，恐怖主义活动非常多。但事实上，非洲的恐怖主义并非如同人们想象中的严重，更多地发生在人口、宗教和部落交叉地带，即阿拉伯非洲与撒哈拉以南非洲的交叉地带。总体上，恐怖主义威胁相对较为严重的国家包括：

　　第一类是高度危险的国家，主要是索马里和苏丹。索马里自冷战结束以来便陷入无政府状态，由于缺乏强有力的中央政府，部落军阀横行，加上漫长的海岸线和漏洞百出的边界，索马里一方面成为海盗之家，另一方面也极便于恐怖主义分子进出。此次世界杯期间的恐怖主义爆炸案，更证明索马里在海盗盛行的同时，陆上的恐怖主义也进入了新的发展阶段。

　　苏丹曾在1996年前收留过本・拉登，并被怀疑与1998年美国驻肯尼亚和坦桑尼亚大使馆遭恐怖主义袭击有关。直至今天，苏丹仍被美国列为支持恐怖主义的国家。鉴于南部苏丹一直存在独立的倾向，南部苏丹的政府与人民都处于“独立”前的亢奋之中，但在这一过程中的任何“意外”，都可能导致南部苏丹陷入动荡，并可能使恐怖主义再度蔓延。

　　第二类可称作中度危险国家，主要是西部非洲的一些国家，如毛里塔尼亚、阿尔及利亚、突尼斯、尼日利亚、埃及等。毛里塔尼亚地广人稀，社会贫穷，又是极为虔诚的伊斯兰教国家，一直是恐怖分子匿藏和训练的理想场所。阿尔及利亚认为自身是成功应对恐怖主义的范例，但国际恐怖主义的迁移极可能使该国局势再度恶化。突尼斯和埃及都是伊斯兰原教旨主义者的重镇，存在许多激进组织。埃及的激进团体伊斯兰圣战组织已经并入基地组织，而突尼斯在2002年4月发生了一起恐怖主义袭击，都证明其潜在的恐怖主义危险。由于其困难的国内局势，尼日尔三角洲地区的叛乱组织以及其总人口中有一半伊斯兰信徒，尼日利亚面临的恐怖主义威胁也相当严峻。

　　第三类是危险度较低的国家，主要集中在东非地区，而且主要受索马里及非洲之角的影响，即肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达等。这几个国家政治上都相对稳定，但由于它们或者与索马里、埃塞俄比亚和苏丹等非洲之角国家毗邻，或者距离很近且介入非洲之角的政治斗争，因此极易受影响。此次乌干达发生的和1998年针对美国驻肯尼亚及坦桑尼亚大使馆的恐怖主义爆炸案都是其体现。

　　非洲反恐的机制框架

　　面对日益严峻的反恐形势，非洲各国建立了不同层次的反恐机制。非洲地区的反恐机制包括三个方面。第一个方面是非洲地区性的机制或努力，涉及阿拉伯国家联盟和非洲联盟的相关机制。阿拉伯国家联盟在1998年的开罗峰会中，通过了《遏制恐怖主义的阿拉伯公约》，对恐怖主义的定义、抑制恐怖主义的执行和司法层面以及恐怖分子的引渡等相关事项，都有明确的规范。而非洲联盟的前身非洲统一组织在1999年便通过《预防与对抗恐怖主义的阿尔及尔公约》。这充分说明，非洲国家早在“9・11”之前便已经开始重视恐怖主义所带来的威胁。“9・11”事件发生后，非洲联盟于2002年在阿尔及利亚举办了第一届反恐会议，通过了该公约的行动方案，并同意设立非洲恐怖主义研究中心。在2004年10月第二届反恐会议中，该中心在阿尔及尔正式成立。其核心任务是负责收集来自非盟国家的有关情报，分析恐怖主义新动向及恐怖团伙的活动情况等，并向非盟成员国提供恐怖袭击预警信息。迄今为止，该中心已经举行了四届反恐大会，使非洲国家的反恐合作逐渐走上正确道路，越来越多的非洲国家加入非洲预防和打击恐怖主义条约。今年7月25日，非盟首脑聚集乌干达首都坎帕拉，授权主要由乌干达和布隆迪军人组成的非盟维和部队索马里特派团以更大力度打击索马里的恐怖主义。

　　第二个方面是美国在非洲的反恐机制。“9・11”后，反恐成为美国外交的头等大事，非洲在美国战略中的地位大大上升，被视作美国反恐的第二战线。美国在非洲展开了多项反恐地区安全计划，主要有：非洲之角联合特遣队――成员包括吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、索马里和苏丹；泛撒赫耳计划――成员包括乍得、马里、毛里塔尼亚和尼日尔，及由此扩大后的“跨撒哈拉反恐计划”――将阿尔及利亚和塞内加尔纳入该计划，同时吸收尼日利亚、摩洛哥和突尼斯充当观察员；东非国家反恐计划――东非国家反恐计划由美国国务院主导，包括吉布提、厄立特里亚、埃塞俄比亚、肯尼亚、坦桑尼亚和乌干达六国；海岸国家计划――覆盖了几乎所有南部非洲国家。最为重要的是，经过近半年的研究之后，2007年初，美国前总统布什批准于2008年前建立美军非洲司令部，以此来统一管理对非洲的军事事务，其中反恐是最为重要的任务之一，2007年10月美军非洲司令部正式成立并开始运作。

　　第三个方面是非洲各国自身的反恐机制，以及欧盟、中国等其他大国在非洲的临时性反恐安排。非洲各国出于对自身实际情况的考虑，其反恐政策和机制各不相同，这里便不再详述。除美国外的其他大国在非洲的反恐安排很少，少数的一些也是临时性的，如欧盟在非洲的危机管理措施，中国参与索马里海域反海盗的巡逻，等等。

　　非洲反恐背后存在大国博弈

　　非洲反恐形势之严峻，很大程度上与这一地区的大国博弈分不开，而其中的罪魁祸首便是美国。可以认为，美国是非洲恐怖主义的另一大起因，一方面源于美国将恐怖主义从中东赶往非洲，加剧了非洲反恐的负担；另一方面，现在许多的非洲恐怖主义团体当初是美国扶植和培养起来的。例如，为对抗苏联对阿富汗的入侵，美国在阿富汗培养了大批来自阿尔及利亚的所谓“解放者”。随着苏联逐渐撤退，许多阿尔及利亚受训者不得不返回家乡，仅1986―1989年间就有600―1000名受训者返回了阿尔及利亚，这与阿尔及利亚此后严峻的反恐形势有着很大关联。

　　不管美国是否出于赎罪的想法，它对非洲反恐的大量投入，被认为是其对非政策的“军事化”。这一政策强调，所有对非政策的前提都是实现安全，消灭包括恐怖主义在内的所有安全威胁。只有实现了安全，非洲才可能实现发展。奥巴马在乌干达爆炸案发生后的讲话中说，非洲联盟的维和部队应与索马里当局合作，“尽力稳定局势，并开始把这个国家推上为人民提供机会的道路，而不是为恐怖主义制造温床”。

　　当然，美国的真正目的并非非洲的安全或发展，而是借此机会控制非洲的能源资源和市场，并强化自身相对新兴大国特别是中国在非洲的竞争优势。2007年10月成立的美军非洲司令部被认为是第一个综合性的司令部，它并非只有军事使命，其更大使命在于促进发展、保证美国的石油和其他战略利益。正因为这些不可告人的目的，美军非洲司令部至今仍无法在非洲落地，成立两年多来只能在德国斯图加特临时安家。

　　欧盟自2003年以来也开始日益卷入非洲的反恐努力中，主要通过危机管理手段。欧盟不如美国那么关注非洲的能源资源，而更关注通过在非洲的行动强化自身的集体认同。例如，2003年欧盟第一次决定在海外采取军事行动，其目的更多是为了证明，美国发动伊拉克战争所造成的欧盟分裂并不是真的，欧盟仍有能力作为一个声音说话，作为一个行为体行动。

　　相较而言，中国、印度等参与非洲的反恐特别是反海盗行动，更多是为了维护自身的海外利益，同时适时展现自身作为新兴大国的国际责任和国际形象。就此而言，新兴大国与守成大国在非洲的竞争或许并非如西方所言那么激烈和不可避免。

　　非洲反恐形势相当严峻，但欧美等西方大国参与的根本目的并非是实现非洲的安全或发展，而是实现其自身在非洲利益的安全和拓展；相比之下，以中国为代表的新兴大国更多关注非洲反恐的发展根源，强调通过发展解决这些问题。问题的关键在于，新兴大国的方法如何能获得非洲各国的认可和采纳，这显然并非易事。